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浅谈多元投资模式下高速公路的造价管理工作

发布者:虞晓群?????发表时间:2019/7/10 13:01:54
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“十二五”期间是我国高速公路发展的高峰时期,截至2015 年,全国高速公路通车里程达12.3 万公里,居世界第一,较2010 年的7.41 万公里新增通车里程4.9 万公里,增长率达66%。到2015年,我省高速公路通车里程已达到6204公里,位居全国第四位,高速公路年投资突破430亿元。随着高速公路的通车里程、投资规模的迅猛增涨,我国高速公路建设投融资体制已从计划经济体制下的投资主体单一、资金渠道唯一,发展到投资主体多元化,项目业主多层化,筹资方式多样化。

一、我国高速公路建设的主要投融资模式

现阶段我国高速公路建设市场中广泛被采用的投融资模式大致可以分为以下三类:

??(一)政府还贷模式。事业型投融资体制是市场经济条件下,公路作为政府提供的公共物品的投资模式。由于高速公路具有较强的经济性,便于收费管理,可以分段经营,具备市场化运营的基本条件。目前,我国高速公路建设需要的大量资金都不同程度地采用了贷款和集资方式筹集,并且绝大多数采取了收费还贷的形式。实行这一体制,项目的前期工作和建设资金的筹措多由交通主管部门负责,投资来源包括交通部补助、通行费、车辆购置税、国债转贷和银行贷款等。项目建设及竣工后的管理、养护和车辆通行费的收取也是交通主管部门及所属事业单位负责。这种投融资体制下的通行费缴入财政专户,纳入预算管理,建设资金贷款实行统一偿还。

??(二)公路经营权转让模式。高速公路通行费收入主要用于偿还贷款,但是通行费收入细水长流,资金积累缓慢,由于交通量的增加是一个渐进的过程,在通车的前几年收费额与贷款偿还额往往并不匹配,偿还到期本息的压力较大。为了解决现金流与贷款偿还之间的错位问题,考虑把未来的收益提前变现以偿还当期贷款,可以采用公路经营权转让融资。通过未来收益提前变现的方法,经营权转让可以把未来预计收取的通行费提前集中获得,迅速筹集资金,以达到公路资产变现的效果。经营权转让使得一些原来的收费还贷公路转让出去,由收费还贷变为通过收取通行费获得投资收益的公司制经营模式。这些年兴起的“PPP”模式、“BOT”模式、“BOT+EPC”模式等都属于这个范畴。?????????????????????????? ????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????

? (三)股份融资形式。通过对已建成高速公路进行资产评估,将得到确认的高速公路相关资产作为出资发起设立股份有限公司,向境内外公开募集资金。自从宁沪高速公路股份有限公司于1992年设立以来,全国陆续有安徽皖通高速等18家公路上市公司,利用市场发行股票融资近300亿元人民币,成为我国高速公路建设资金的重要补充。上市筹集到的资金一方面可以用来偿还建设期银行贷款,一方面可以用于股份有限公司对新路的建设。

?? ?目前,在我省高速公路建设市场中,除少数项目仍采用政府还贷模式外,其余大部分项目均采用PPP”模式及其衍生出的“BOT+EPC”模式,具体情况见下表:

????????????? 湖北省部份在建高速公路投资模式一览表

政府还贷模式

BOT+EPC模式

PPP模式

利川至万州高速公路湖北段、银川至北海高速公路建始(陇里)至恩施(罗针田)段、呼和浩特至北海高速公路五峰(渔洋关)至鄂湘界段、阳新至咸丰高速公路鹤峰(容美)至宣恩(当阳坪)

嘉鱼长江公路大桥、石首长江公路大桥、白洋长江公路大桥、武穴长江公路大桥、棋盘洲长江公路大桥、沌口长江公路大桥、枣阳至潜江高速公路、沙市至公安高速公路、保康至神农架高速公路、三峡翻坝江北高速公路、十堰经镇坪至巫溪高速公路鲍峡至溢水段、宜来高速公路鹤峰东段

赤壁长江公路大桥、香溪长江公路大桥

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二、高速公路造价变化水平及原因分析

???通过对部分省份高速公路的造价情况进行的了解和调研,获取的造价水平变化情况见下表:

部份省份“十一五”至“十二五”高速公路造价变化情况

省 份

十一五

十二五

通程里程增长率

总投资增长率

通车? 里程

单公里平均造价(万元)

通车? 里程

单公里平均造价(万元)

浙江省

3291

12798

3932

15610

19.5%

21.97%

山东省

4285

4887

5348

6664

24.8%

36.36%

湖北省

3674

7152

6207

9296

68.9%

29.98%

河北省

4307

7332

6333

9634

47.0%

31.40%

四川省

2630

6881

6016

10542

128.8%

53.20%

贵州省

1507

7929

5128

11405

333.2%

43.84%

??? 从上表可以看出,各省高速公路的通车里程和单公里造价均大幅增加。从我省的情况看,高速公路单公里均价已经从“十一五”的7000万元/km左右上涨到“十二五”的9000万元/km左右。进入“十三五”后,这一数字已经突破1.2亿元/km

? ??高速公路造价快速增长的原因很多,根据各个省的造价调研情况来看,造价上涨的共性因素有:桥隧构造物、互通数量的增加;各种政策性费用上涨较快,如土地费用、拆迁费用等;人工、材料单价涨幅较大;技术规范和建设标准的更新、提高;建设理念的变化等等。除此之外,高速公路筹融资模式的变化也对造价水平影响较大,高速公路的筹融资模式由传统的“政府还贷”模式为主体转变为以“PPP”、“BOT+EPC”等以企业投资为主或是以企业和政府合作的模式为主体的投融资模式,由于企业的投资是以追求盈利为目的,这也意味着高速公路项目造价水平的高低与投资企业的效益直接挂勾,从而变向的影响了高速公路的造价水平。

? ??、不同投融资模式对我省高速公路造价管理工作的影响

?? 我省高速公路造价管理工作基本上分两阶段实施,项目前期由行业主管部门核准项目的投资估算、初步设计概算;项目进入招投标实施阶段后由项目业主负责项目招标控制价的确定,计量支付和变更单价的管理等,行业主管部门负责监督管理。

?? (一)“政府还贷”模式下高速公路的造价管理工作

?? “政府还贷”是我省早期采用最多的一种模式,项目的建设业主一般以政府相关单位为主,对项目前期的工作介入较早,业主代表政府行使建设管理职能,没有直接的利润关系,因此能从政府管理角度本着方案合理、节约投资的目的对项目的技术方案、工程规模、工程造价等严格进行把关,再加上针对此类项目的政府相关部门的审查、核准、审批的程序较严格,因此,“政府还贷”项目在项目前期的工程造价管理工作中,各方关系相对简单,即合理的确定高速公路的工程规模及对应的投资估算,将项目的初步设计概算控制在估算允许浮动的范围之内。此阶段高速公路造价管理的难点是要动态的考虑物价上涨、工程规模变化等相关因素,尽量合理的控制项目的造价水平,既不能高估冒算,也不能包不住实施阶段的施工图预算。

?? 进入实施阶段后,由于此类项目的施工、监理基本上都采用公开招标的模式,业主采用公开招标模式确定承包人并与之签定合同之后,整个项目实施阶段的造价管理工作都围绕着招标文件条款和合同条款展开。此类项目实施阶段造价管理工作的难点在招标文件和合同条款的完备性、招标控制价的合理性,以及工程变更管理的严格性上。条款完善、清晰、逻辑性强的招标文件和施工合同是便于项目管理的要素之一;合理水平的招标控制价格及合理的评标办法是今后项目能否顺利实施的重要保障。只有合理的利润空间才能有高水平的施工单位愿意参与项目竞标,才能保障项目的建设质量和进度。

?? (二)“PPP”、 “BOT+EPC”模式下高速公路的造价管理工作

? ??广义PPP,是指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的合作关系。狭义PPP:一系列项目融资方式的总称。包括BOTDBOOTTOT等。

??? BOT+EPC模式,即政府向某一企业(机构)颁布特许,允许其在一定时间内进行公共基础建设和运营,而企业(或机构)在公共基础建设过程中采用总承包施工模式施工,当特许期限结束后,企业(或机构)将该设施向政府移交。该模式的优点就在于政府能通过该融资方法,借助于一些资金雄厚、技术先进的企业(或机构)来完成基础设施的建设。

??? 就目前湖北省内的项目来看,两种模式的差别在于PPP投融资模式下的项目投资中有部分政府补助资金,这部分资金是不作为项目资本金的组成部分的。而BOT+EPC模式下项目的全部投资都是企业自身或是与通过遴选模式确定的投资人合作伙伴共同承担的。

??? PPP”与“BOT+EPC”模式下高速公路项目的投资人基本上以国有大型企业为主。以我省近期几座长江大桥项目为例,在由湖北省人民政府以函件形式批准地方政府以“BOT+EPC”或是“PPP”模式进行建设后,湖北省交通投资有限公司受各地方政府委托,作为控股人也就是项目业主先行进行投资建设人投标合作单位遴选,通过遴选确定投资建设人投标合作伙伴,然后与确定的合作伙伴一起与地方政府签定投资人协议,并作为投资人开始参于项目的前期工作。

??? 企业的投资行为是以追求利益最大化为目的的,作为投资人之一的施工单位参于项目的前期工作后,对项目实施阶段会影响自身利润率的项目的工程规模、施工方案及造价格外关注,尤其是对项目初步设计阶段考虑不足的大型临时工程、标准化建设规模等介入较深,影响了设计单位对此部分的设计及工程造价的水平;同时作为投资人的施工企业对投资项目长期收益信心不足或不能享受后期收益利润,希望通过提高概预算水平以追求项目短期效益;作为投资人控股方的项目业主从自身管理工作的需要出发,也希望项目的初步设计概算水平能宽松一些,在项目工可和初步设计阶段尽量做大项目规模和工程造价;这样的操作为项目实施阶段的管理工作提供了更大的空间,有效地降低了管理风险和难度。此阶段高速公路造价管理的重点应依据经济、合理的原则,利用项目管理的大数据适度控制工程规模,合理的确定工程投资估算及概算水平。

进入实施阶段的“PPP”与“BOT+EPC”项目的造价管理工作有一个共同的难点,就是确定施工承包合同预算难度非常大。在我省部分项目的投资建设人投标合作单位遴选的文件中对项目的施工承包合同预算的确定有以下规定:“以行业主管部门批复的项目概算为控制依据,施工图预算按行业主管部门批准的施工图设计文件编制;施工图预算、施工承包合同预算均按现行《公路工程基本建设项目概算预算编制方法》(JTG B06-2007)计费,按现行《公路工程预算定额》(JTGT B06-02-2007)及《公路工程机工台班费用定额》(JTG/T B06-03-2007)等定额计价,人工工日单价按湖北省交通运输厅鄂交建[2012]68号文件执行,施工承包合同预算在施工图预算的基础上编制”。这规定明确了项目施工图预算和施工承包合同预算编制的总体原则,但是这项原则在实施的过程中难度很大,因为现行的公路定额及编制办法是2008年颁步执行的,定额所涵盖的施工工艺及定额水平与现行的公路建设的实际情况差别较大,定额滞后,并不能满足较全面地编制施工图预算的需要。对定额中缺项的施工工艺,在确定施工图预算时由于缺少计价依据,合同双方就价格水平很难达成一致,导致双方合同迟迟不能签定,工程计量支付延后。

?? PPP”与“BOT+EPC”项目的施工单位同时也是项目的投资人之一,他们是按照遴选文件的要求按比例带资入场的,这是与“政府投资”项目中的施工单位最大的不同。他们除了要完成合同中涵盖的所有工程的施工外,还要担付所带入资金的资金成本,这也给施工承包合同预算的编制带来了难度。编制施工承包合同预算既要做到符合规定、有依有据,又要满足施工单位正常的利润需求,还要经得起项目的审计。从目前省内几座长江大桥建设进展的情况看,投资人遴选文件中“按现行定额和编制办法”的要求编制施工图预算及施工承包合同预算的规定不够细致,不便操作。应对定额中未涵盖的施工工艺的计价作出规定,确定计价的总体原则,例如:现行公路定额中缺项的子目可采用省内的补充定额计价;省内的补充额也缺项的可参考外省的补充定额计价;没有任何定额作为计价依据的,可通过现场调查工、料、机消耗核算成本价后考虑一定利润率进行计价等等原则。施工承包合同预算与参与公开招标的工程量清单预算最大的不同就在于后者是通过充分竞争的市场行为所产生的价格,这个价格并不依赖于现行定额,对定额中价格较高的或较低的,通过竞争性报价会自行调节到正常水平。而施工承包合同预算相对来说缺少竞争性的环节,再加上要考虑企业自身带资进场的资金成本的原因,所以最终的预算价格水平是要明显高于市场价格水平的。

?? 四、对不同投融资模式下高速公路造价管理工作的几点建议

?? 针对当前高速公路造价快速上涨及高速公路造价管理工作的现状,结合我站近些年在高速公路造价管理工作中的经验,对多元投资模式下高速公路的造价管理工作有以下几点建议:

?? 1、加强高速公路项目的造价审查工作

?? 加强高速公路项目的造价审查工作首先要加强高速公路项目前期工作深度,保证设计周期,控制工程造价。前期工作是决定项目成本和效益的重要环节,从切实加强项目前期工作的深度和质量出发,从投资者的角度对项目进行可行性分析,认真测算资金需求、建设周期和投资效益,综合考虑建设和运营,从项目需要与可能出发,实事求是的确定项目方案,防止在建设中盲目追求规模和高标准而不顾项目经营期的还贷能力。

? 设计方案是控制好工程造价的源头,从提高设计质量出发,要求设计单位强化设计组织和管理,切实保证设计周期。首先从提高地质勘探工作质量抓起,从外业调查资料的准确、详实性入手,根据地形与地质条件合理选择线位与桥(隧)址,通过实地考察和多方案技术经济比较,真正选择先进合理、经济实用、绿色环保的设计方案。

? 交通行业的管理部门还应通过加强对设计人员的培训,宣贯造价管理办法及有关规定制度,提高其对控制工程造价的思想认识,在广大设计人员头脑中逐步树立造价控制的概念。

? 加强高速公路项目的造价审查工作还应从严格工程设计审查制度着手,控制好设计方案造价。严格执行工程设计审查审批制度,遵守交通造价管理部门提出造价审查意见、交通主管部门批复初步设计的审批程序。注重加强初步设计技术方案的经济技术论证,注重初步设计审查、审批意见的落实,建立工程设计和工程造价的能动关系,有效控制设计方案造价。

?? 2、加快建立高速公路工程造价人员及相关单位的信用评价体系

?? 加快建立公路工程造价人员及相关单位信用评价体系、健全工程造价人员及相关单位信用评价体系考核办法是促进公路工程造价行业发展、提高行业管理水平、规范从业人员执业行为、保证工程造价成果质量的重要举措。工程造价行业是以人为本的行业,执业人员素质的高低、行业管理的规范与否直接决定了工程造价成果的真实性与可靠性。结合多元投资体制下高速公路项目的特点,有针对性的对在执业过程中不坚持原则、任意抬高项目造价水平的相关单位、人员严肃追责。

??? 3、推行高速公路项目全过程的造价监督管理机制;

? ??工程造价贯穿于高速公路项目建设各阶段,公路建设项目要经过估算、概、预算、结算、决算等多次计价过程,各阶段造价数据内生相互联系。而一直以来,公路工程造价审批(查)的管理程序和内容主要遵照各建设阶段相应的规定,缺乏系统性规定,也切断了各阶段造价数据之间的内在关联,降低了效率,也不利于造价控制以及准确计价。应建立造价全过程管理机制,将造价管理纳入建设程序的各个环节,将造价管理的各个阶段和各个环节有机衔接起来,通过实施“事前控制、事中监督、事后核定”建立起工程造价的全寿命关系,才有利于实现造价的控制。

?? ?对于现阶段我省高速公路的造价管理工作来说,不仅要注重项目前期的造价管理,同时还要重视项目实施阶段及竣工验收阶段造价管理工作。加强高速公路实施阶段拦标价、施工合同的备案管理工作,加强高速公路项目竣工决算中的工程决算的编制及审查、监督工作;更重要的是要在交通主管部门的支持下建立一套完善的造价监督管理制度,抓住高速公路的各个环节中造价管理的重点问题,有的放矢,将监管落到实处,将高速公路各阶段的造价监督工作形成一个封闭的环。

??? 多元投资模式下高速公路造价管理工作是一项长期、复杂的工作,作为行业主管部门,应当加强对PPP项目合理确定投资额的深层次研究,针对PPP项目在实施过程中碰到的各种问题,制定各种有效的制度和措施,从制度和措施上保障投资人的合法权益,以利于PPP模式在高速公路建设中得到健康地发展,从而更好地推动我省的高速公路建设事业。

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