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造价管理在交通运输行业PPP项目中的应用

发布者:胡婧妍1 李 志?????发表时间:2019/7/10 12:53:14
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? 述:PPP即政府和社会资本合作,是公共基础设施中的一种项目运作模式,正广泛应用于交通运输业中,不仅可以减轻政府债务压力,而且利于政府和社会资本取长补短,充分发挥市场机制的作用,激发经济活力和创造力。但在PPP模式中缺乏有效的造价监督机制造成了一定资源的浪费,也给PPP项目运作带来了一定的问题。本文从交通运输PPP项目造价管理的角度出发,阐述了交通运输业PPP发展现状、造价管理在交通运输PPP模式中应用的必要性与存在的问题,分析了造价管理在交通运输PPP模式中的应用方式,为造价管理在交通运输PPP项目中的应用提供一定的借鉴。

关键词:造价管理 交通运输? PPP

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PPPPublic-Private-Partnership),即政府和社会资本合作,是公共基础设施中的一种项目运作模式(邓小鹏,2017)。PPP项目能解决政府发展公用事业资金不足的瓶颈,通过市场机制可以更加灵活的运作,对社会资源进行优化配置。

交通运输业与人类生活息息相关,不仅加强了地区与地区之间的联系,而且对国家经济的战略布局与协调发展具有重要的战略意义,适宜采用PPP模式。同时,交通运输业PPP项目具有项目规模大、合作时间长、运作机制复杂等特点,容易受到社会环境、经济环境、工程管理建设环境等诸多因素变化的影响,在瞬息万变的市场环境下,存在着众多的不确定性,无论是政府方还是社会资本方在项目进行的不同时期都要承担一定的风险。因此,进行造价管理和风险控制显得尤为重要。

一、交通运输业PPP项目发展现状与意义

(一)交通运输业PPP项目发展现状

截止到20189月,从全国范围来看,财政部PPP项目管理库中共有交通运输业PPP项目1195个,总金额34,893亿元,其中已落地项目564个,项目落地率为47.2%,落地金额为15,751亿元。无论是入库项目总个数、总金额,还是已落地项目个数、金额,在全国所有行业中均处于前列(如图1、图2所示)。现阶段,交通运输行业PPP项目多集中在公路(包括但不限于高速公路、一级公路、二级公路、农村道路建设、旅游公路等)、客运交通枢纽、港口码头、仓储物流、桥梁、机场等领域。

1:全国各类型PPP项目个数及落地率

(来源:根据财政部PPP项目管理库数据整理)

2:全国各类型PPP项目投资金额(亿元)

(来源:根据财政部PPP项目管理库数据整理)

从湖北省范围来看,财政部PPP项目管理库中,属于交通运输行业的PPP项目共39个,总金额447.54亿元。其中,已落地项目17个,总金额236.04亿元,项目落地率为43.6%(如图3所示)。

3:湖北省交通运输业PPP项目情况

(来源:根据财政部PPP项目管理库数据整理)

从湖北省投资的交通运输业的项目类型来看,一级公路类入库项目最多,达到19个,其次是二级公路与桥梁类项目,分别达到7个和5个。高速公路类项目单个投资金额最多,达到38.16亿元。仓储物流、港口码头、航道航运、交通枢纽等类型的项目也有所涉及(如图4所示)。从回报方式上看,湖北省交通运输PPP项目以政府付费为主(如图5所示)。从运作模式上看,湖北省交通运输PPP项目以BOT为主,也有部分存量项目采用ROTBOT+TOT模式运作(如图6所示)。

图4:湖北省交通运输业PPP项目分类

(来源:根据财政部PPP项目管理库数据整理)

图5:湖北省交通运输类PPP项目回报方式

(来源:根据财政部PPP项目管理库数据整理)

6:湖北省交通运输类PPP项目运作方式

(来源:根据财政部PPP项目管理库数据整理)

湖北省交通运输行业PPP项目个数和投资金额较少,项目落地率较高,涉及到的领域多样,交通运输基础设施形态一般表现为三种形式:一是新建交通基础设施;二是需要改造和扩建的交通基础设施;三是对已经建成的交通基础设施进行运营。交通运输行业PPP项目得到了部分地方政府的大力支持,仍具有广阔的发展空间。但缺乏有效的造价监督机制,标准的运营维护考核模式,给政府和社会投资人带来了一定的矛盾,也造成了一定资源的浪费(赵忠杰等,2016)。

(二)PPP模式运用到交通运输业中的重要意义

1PPP模式具有政府和社会资本共同参与项目全生命周期经营管理的特点,使政府和社会资本可以更好地利用自身的优势,取长补短,规避一定的风险进行合作,从而提高服务效率和质量,以加快交通运输行业的发展。

2、随着财预[2017]50号文等控制地方政府债务政策文件的出台,地方政府在融资方面受到了一定的限制。PPP模式作为一种有效的融资方式,可以吸引更多的投资人参与项目的建设,对于减轻政府债务压力具有重要意义。

3、交通运输业项目投资规模较大,同时具有重要的社会和经济效益。采取PPP模式,对协调各方不同的利益目标起关键作用,同时有利于加快转变政府职能,充分发挥市场机制的作用,打破行业准入限制,使投资主体多元化,激发经济活力和创造力。

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二、造价管理在交通运输PPP模式中的运用

(一)造价管理的定义

造价管理即利用科学的方法和技术对项目在建设期支出的全部费用进行管理,以确保项目的经济效益、保障项目各利益方的基本权利(建设工程造价管理,2017)。

交通运输PPP模式中的造价管理覆盖从项目的初始决策阶段到项目的竣工验收等各项环节。同时,在项目运营阶段,项目公司(社会资本)也应做好运营成本控制,以保障社会资本应有收益的实现及公众权利的获得。造价管理不仅仅需要考虑工程本身的建造成本,还应同时考虑工期、质量、安全、环境等因素。此外,需要政府、社会资本及第三方咨询机构等主体的共同参与。因此,PPP项目造价管理应是项目全合作期内的造价管理、全要素管理及全方位造价管理。

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(二)造价管理在交通运输PPP模式中运用的必要性

1PPP项目的造价不仅会影响财政承受能力、物有所值评价、财务分析、经济评价,而且会影响项目的总投资和最终收益水平。造价管理对于控制造价,实现交通运输项目最初的预期目标具有重要意义。

2、交通运输类PPP项目属于基础设施领域,投资人很难通过市场化运作收回投资成本,因此多采用于可行性缺口补助或者政府付费的回报机制。PPP项目的支出影响到政府的财政补贴数额和公众的支出数额,其实行一定程度上会影响到人们的生活和社会的稳定。造价管理对交通运输类PPP项目建设期及运营期支出的有效控制,有利于控制政府支出,利于公共服务的实现。

3、造价管理在交通运输类PPP模式中处于核心地位,每一阶段的造价管理都是决定着项目是否能够顺利实施的关键所在。有效的造价管理可以将项目每一阶段很好的联系起来,利于项目的顺利实施。

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(三)造价管理在交通运输PPP模式中运用存在的问题

1、全过程造价管理意识淡薄。交通运输类PPP项目涉及的程序复杂、合作期长,每一阶段的造价管理都有其不同的特点。然而,现阶段,每一阶段的造价管理都是割裂开的,实施造价管理的机构也不相同,许多数据和管理方式无法形成一个有机的总体,给造价管理带来了一定的困难。

2、工程造价管理计价模式仍然采用定额计价。我国一直以来使用的是定额计价方式,对于交通运输类PPP项目来说也不例外。但由于定额的计价尺度和市场调查工作占用了大量时间,造成定额标准相对落后,使定额标准与市场价格无法形成有机的统一(胡开丽,2018)。

?3PPP造价管理人才缺乏。交通运输类PPP项目因为其自身的特点,需要具备工程、法律、财务等方面的知识。现阶段,具有专业的综合性素质的人才匮乏,在造价管理中很难兼顾到方方面面。

4、市场体制不健全,缺乏相应的法律法规约束。尽管有关部门连续发文规范了PPP市场的发展,但是依然存在低价中标、拖欠工程款等现象,在工程的运营和养护中甚至没有形成统一的造价管理体制,导致工程质量低下,工期延长,对造价管理产生不良影响。

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(四)造价管理在交通运输PPP模式中的应用方式

交通运输PPP项目属于基础设施类项目,投资规模较大、需求长期稳定、市场化程度较高,适宜采用政府和社会资本合作模式(PPP)。PPP项目的造价管理,层层相扣,联系紧密。科学、合理、规范的做好造价管理,控制投资风险,实现资源的有效配置,有助于物有所值目标的实现。根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)政府和社会资本合作项目操作流程图,交通运输PPP项目的造价管理一般分为识别、准备、采购、执行、移交五个阶段进行(图7)。

http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/W020141204408758074803.jpg

7:政府和社会资本合作项目操作流程图

1、项目识别阶段

项目识别阶段主要包括项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证等,在此阶段需编制可行性研究报告,进行方案的对比,选择较为合适的项目采用PPP模式。一般而言,前期投资决策阶段对造价的影响高达80%,是决定工程造价的基础。

此阶段造价管理的重点是要控制投资估算,科学、合理的进行投资决策。在交通运输PPP中,建设标准水平的确定、建设地区的选择、建设地点的选择、工艺评选、设备选用、土地征拆、工程方案等会对前期投资估算产生重要影响。当然,政府的财政承受能力也是考虑的重中之重。财政承受能力不足是指地方财政余额不足以支撑该项目的建造,这会导致项目无法进入国家库,无法纳入政府中长期财政预算,融资困难。对于不同方案的选择,可采用指标评价法(包括但不限于投资收益率、投资回收期、内部收益率等)、敏感性分析及风险因素分析法等进行方案的比较,同时兼顾经济及社会效益,选出造价的最优方案。

2、项目准备阶段

确定了实施的项目及投资估算后,进入了项目的准备阶段。此阶段主要包括管理架构组建、实施方案的编制及实施方案的审核等。一般而言,此阶段的造价管理主要集中在初步设计、初步概算及实施方案的编制上。

初步设计要遵循价值工程的原理,以提高产品或作业价值为目的,通过有组织的创造性工作,寻求用最低的寿命周期成本,可靠的实现使用者所需功能(建设工程造价管理,2017)。通过ABC分析法、因素分析法、强制确定法、百分比分析法、价值指数法等实现造价的最优化。

实施方案的编制要根据交通运输项目所在地区、项目的不同性质及所要产生的效益等指标,确定项目的运作模式、合作期、回报机制等,进行投资收益率的初步测算,以控制项目的总造价。如湖北省宜昌市秭归县湖北香溪长江公路大桥,项目总投资20.98亿元,合作期24年(建设期4年,运营期20年),采用建设-运营-移交(BOT)的合作模式,使用者付费的回报机制。该项目边界条件的设定,不仅符合市场规律、引起了社会资本方的积极响应,而且实现了投资最优化,实现了物有所值。

3、项目采购阶段

项目采购阶段主要是项目实施机构采购社会资本的过程,通常是通过第三方咨询或招标代理机构完成的。此阶段,造价管理的重点是控制采购费用,合理确定合同价格和合同条件。

合理控制采购费用就要在项目采购前,根据市场调查或对社会资本方问询的结果,确定采购的条件与形式,提高采购的成功率,减少不必要的支出与浪费。同时,做好招标控制价,控制项目总投资。

合理确定合同价格和合同条件就是要中标通知书发出后,政府与社会资本在合同谈判的过程中,在保持社会资本市场化收益及采购方基本要求下,实现合同价格和条件的最优化,约定合同价款包括的风险费用和承担风险的范围,减少无效及冗长的谈判。

4、项目执行阶段

在项目采购完成,合同签署后进入了执行阶段,执行阶段是实现交通运输PPP项目造价控制的实现阶段。项目执行阶段又可以分为建设阶段和运营阶段两个阶段。

建设阶段也就是项目的建设期,包括了项目公司的设立、项目融资、施工图预算、设计及工程变更等。此阶段进行造价管理的重点就是要控制建造成本。特别是施工过程中由于工程或设计变更,带来造价的变化,严重的有可能引起社会资本方或项目公司的索赔,有可能使最终投资超出原来的预计投资。同时,部分交通运输PPP项目也存在存在定额工作内容不全和定额缺项的问题,给造价管理带来了一定的难度。

项目建设期的造价控制应着眼于成本控制上,在保障工期及工程质量的前提下,定期对实际成本与目标成本进行纠偏分析,总结经验,提高对资源的使用效率。并将成本控制纳入对各项目部的绩效考核中。此外,在竣工结算时,要以图纸、实际被隐蔽部位的现场实测记录为依据,严把隐蔽工程签证审核关;要审查工程费用的合理性,把好取费标准套用关;要核查工程量的真实准确性,把好工程量计算关;要核对相关技术标准,把好工程质量关,做到有理可依、有据可循。同时,要严格对照工序施工内容,详细审核合同中规定允许调整的其他事项,达到合理、公平、公正的确定工程结算金额。

运营阶段是从项目建设期结束后到项目合作期满为止,此阶段就是对项目进行运营和维护。由于交通运输行业较少涉及经营性质,故此阶段造价管理的重点就是控制运营成本。其运营成本主要包括直接参与营运业务的各类消耗性机物料、直接从事营运业务人员的职工薪酬、营运过程中发生的间接费用等。对人员和材料做出合理的控制计划,运营过程中及时做好总结与纠偏,进行中期评估和对运营成本的绩效考核,都是有效的进行造价管理的措施。

5、项目移交阶段

进入移交阶段,PPP项目在合作期的总投资与总成本基本上已经确定,此阶段造价管理的重点就是要对PPP项目合作期的全造价和全过程进行绩效评估与后评价。包括但不限于衡量PPP项目实际造价与预期造价的偏差并分析偏差产生的原因,项目投资是否达到了预期的效益等,以为其他相同或相似项目提供经验与建议,改善项目的管理,指导未来项目的决策。

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三、结论与建议

交通运输PPP项目造价管理,是全过程、全要素、全方位的造价管理。根据项目不同特点,分阶段有针对性的进行,实现造价管理的有机统一,需要政府、社会资本、第三方咨询机构的共同努力。

政府方在PPP项目实施过程中既是高级管理者,也是项目的合作者、参与者,

政府要不断转换工作职能合理调整自己的定位,主动参与到造价管理的工作中。同时,应放缓开发节奏,着眼于项目本身,充分进行前期论证,加强风险预判能力,合理控制造价支出。此外,政府的审计部门也应委托专门机构对PPP项目进行跟踪审计,保证审计过程的独立客观。政府也应加强立法,出台PPP相关的政策、法规,规范交通运输PPP运营维护标准,为PPP行业的发展提供一个规范的环境。

社会资本方是进行造价管理的主要力量,在项目实施过程中,设计方应在设计阶段做好总投资的优化,项目建设和运营方应做好对质量、成本和进度的把控,及时进行造价的纠偏控制,总结经验,利用科学、现代的方法,合理的安排施工工序,提高运营维护的效率,提高项目管理能力。

第三方咨询机构应协助政府和社会资本,客观做好可研阶段总投资估算的金额、精准的进行实施方案阶段的财务测算,完成物有所值及财政承受能力论证。同时,应该注重对综合性人才的培养,提高人员的技术和管理水平。

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参考文献:

1、邓小鹏,PPP项目风险分担及对策研究[D],东南大学,2017

2、朱绪琪、王翔、尹贻林,面向PPP项目的全过程造价咨询优化路径初探[J],价值工程,2017(6)61-63

3、胡开丽,谈工程造价管理的意义和必要性[J].基层建设,2018(24)

4、刘伊生、王雪青等,建设工程造价管理[M].中国计划出版社,20171-5

5、赵忠杰、赵朴花、左建芬,PPP模式下的公路工程全过程造价管理[J].中国高新技术企业,2016,29):162-163

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作者简介:胡婧妍? ? 26? 中级经济师、二级建造师

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